以案说法

明确部门权限 再作行政行为 ——评析某地区防汛指挥部解列停产水电站案件

来源:中国水利报 第三版  2017-09-19


【案情回顾】

2015年8月12日,某地某区政府防汛指挥部向该区电力局作出《关于要求解列停产水电站的函》,载明“经防汛检查,某水电站未按初步设计批复要求超高水位蓄水,区防汛指挥部于6月10日下发督办整改通知,要求6月底之前完成整改,截至8月电站并未按要求完成整改。为了确保汛期电站上下游群众生命财产安全,现要求电力局立即对该电站采取解列停产,待整改到位并通过蓄水验收后再恢复发电”。8月14日防汛指挥部和电力局工作人员,对该电站执行解列停产。

2016年11月16日,某水电有限公司以区人民政府为被告,向市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销被告作出的《关于要求解列停产水电站的函》。

市中级人民法院判决:撤销区人民政府防汛指挥部作出的《关于要求解列停产水电站的函》,案件受理费50元,由被告区人民政府负担。


【争议焦点】

原告某水电公司起诉称:

1. 2007年9月,经批准修建某水电站,装机容量600千瓦,2008年12月水电站建成投产,并网发电。2014年11月区水利局评审设计报告,电站由橡胶坝改为翻板闸。经过两个月的建设,2015年1月底由业主有关单位参加工程验收合格,2月正式投产运行发电。

2. 2015年6月11日,区政府防汛指挥部向水电站所在镇人民政府发出《督办通知书》,认为某水电站现水坝翻板门高程比设计汛期蓄水位高出0.44米,要求6月底前整改,否则责令停产。

3. 原告接到镇政府转达的《督办通知书》后,于6月28日向指挥部提交《整改报告》,控制水坝翻板闸门角度,坝顶高程和汛期最高蓄水位不超过批准的高度,汛期结束后重新设置翻板门角度。但区政府防汛指挥部仍认为整改不到位,于8月12日作出《关于要求解列停产水电站的函》,对原告作出停产的处罚决定。8月14日区防汛指挥部及电力局工作人员执行解列停产决定。

请求撤销被告《关于要求解列停产水电站的函》。

被告区政府答辩称:

1. 原告起诉对象错误,被诉行为系区政府防汛指挥部作出,该指挥部是依据《中华人民共和国防洪法》(以下简称《防洪法》)、《中华人民共和国防汛条例》(以下简称《防汛条例》)设立的具有防汛指挥权的常设的独立行政机构,是独立的组织,应独立承担职责,被告非被诉行为作出主体,作为本案被告主体不适格。

2.指挥部履行的职能符合法律、法规规定。

一是指挥部要求电力局对原告采取解列停产是一种行政措施,非行政处罚。二是2015年6月11日,指挥部向镇人民政府发出《督办通知书》,并同时抄送原告和电力局,要求该镇政府督促原告于6月底前将翻板门高度降至设计高程。在原告仍未完成整改的情况下,2015年8月12日指挥部向电力局发送《关于要求解列停产水电站的函》并同时抄送原告。8月14日,实施了解列停产措施。

3. 原告的电站未经验收即开始蓄水发电,没有按照经审查同意的《关于某水电站堰坝改造工程初步设计审查意见》进行堰坝改造,由此造成堰坝改造完成后,翻板门顶部高程比初步设计审查意见批复高程高出0.44米,对防洪安全构成威胁,且没有依法排除安全隐患。


【法院审理】

一是本案的争议焦点在于区政府作为本案被告诉讼主体是否适格。根据《防洪法》第39条、《防汛条例》第7条规定,区政府防汛指挥部是区政府依法设立的指挥本地区的防汛抗洪工作的防汛指挥机构,属于区政府依法设置的内设机构。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第20条规定,原告对区政府防汛指挥部作出的行为不服,以设立该指挥部的区政府为被告提起行政诉讼,符合法律规定,被告关于本案被告主体不适格的意见与法相悖,不予采纳。

二是关于被诉行为是否属于可诉行政行为问题。被诉行为虽在形式上属于区政府防汛指挥部向电力局发出的函件,但该函件明确载明“要求解列停产水电站”的内容,经实施直接导致原告涉案水电站被解列停产的结果,被诉行为对原告权利义务构成实际影响,该行为属于区政府防汛指挥部在履行行政职权过程中,实施的实际影响原告权利义务的行为,属于行政诉讼受案范围。

三是针对被诉行为是否合法的争议焦点。《防洪法》第39条、《防汛条例》第7条,分别授权各级人民政府防汛指挥机构针对涉及防汛安全的有关问题,指挥部依法具有组织开展检查,督促有关部门、单位及时处理的职权。被告直接通知相关部门对原告采取解列停产措施,超越了上述法律法规授予的职权范围。

法院依据行政诉讼法第70条作出撤销的判决。


【案件评析】

本案就是权限不清导致的败诉。

1.防汛指挥机构无权处理涉汛违法案件。《防洪法》第39条、《防汛条例》第7条,分别授权各级人民政府防汛指挥机构依法具有组织开展检查、督促有关部门、单位及时处理的职权。除紧急汛期等非常情况外,法律、法规并未授权各级人民政府防汛指挥机构采取紧急措施的职权。《防洪法》第64条:“本章规定的行政处罚和行政措施,由县级以上人民政府水行政主管部门决定。”说明涉汛违法案件的处置在各级人民政府水行政主管部门,防汛指挥机构无权处理。各级防汛指挥机构是政府依据《防洪法》《防汛条例》成立的内部机构,根据《行政处罚法》第18条,不能独立对外作出具体行政行为。

2.水行政主管部门与防汛指挥部的权限不同。《防汛条例》第7条:“各级人民政府防汛指挥部在上级人民政府防汛指挥部和同级人民政府的领导下,执行上级防汛指令,制定各项防汛抗洪措施,统一指挥本地区防汛抗洪工作。”防汛指挥部办事机构设在水行政主管部门,可能水利局领导是防汛指挥部办公室主任或副主任。有时水利局为方便协调,可能以防汛指挥部或防汛指挥办公室的名义发出指令。这就要注意水行政主管部门的职责,不能以防汛指挥部或防汛指挥办公室的名义履行。

3.某水电站未申请政府验收。某水电站在2015年1月29日通过业主验收后就直接发电运行,未根据《水利工程建设项目验收管理规定》,项目法人组织验收后应当申请政府验收。业主在施工过程中,将闸门高度从3米变更为3.5米,没有履行变更审批手续。业主验收时,没有按照《水利工程建设项目验收管理规定》第5条、第31条规定,竣工验收原则上按照经批准的初步设计所确定的标准及相应的工程变更文件进行。本案中业主在明知闸门高度、蓄水高程明显与水利局批准不一致,存在防汛安全隐患情况下,将违规工程验收为合格,存在主观上的故意。(张炳彦)


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